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煤電聯(lián)動政策為何失靈（言論）
楊平《中國能源報》（ 2011年10月31日第 18 版）

　　煤電聯(lián)動政策出臺于2004年底，是為了解決煤電煤電矛盾而制定的過渡性政策

。從2005年5月2009年11月，國家共實施了5次煤電聯(lián)動

。但電價的上調(diào)幅度大大低于煤價的上漲幅度

，遠不能彌補因煤價上漲造成的火電企業(yè)成本費用的增加。
　　從執(zhí)行情況看

，國家出于控制CPI上漲

、宏觀經(jīng)濟調(diào)控等因素，該政策在實施過程中逐步出現(xiàn)聯(lián)動不及時和聯(lián)動幅度不到位的情況

，至后期基本無法執(zhí)行

，致使火電企業(yè)獨力面對煤價大漲造成的經(jīng)營困局。
　　煤電聯(lián)動存在誤區(qū)
　　煤電聯(lián)動政策的一個基本思路是通過最終上漲電價

，讓普通消費者承擔一部分的電煤上漲成本

。但是筆者認為煤電聯(lián)動政策在這點上存在明顯誤區(qū)，而這也導(dǎo)致了煤電聯(lián)動政策無法徹底執(zhí)行

。
　　第一

，按相關(guān)說法，漲電價的依據(jù)之一是我國能源價格水平長期偏低，應(yīng)該逐步與國際能源產(chǎn)品價格接軌并將能源資源的外部成本體現(xiàn)在價格中

。雖然當年我國能源資源價格偏低

、沒有與國際接軌，但當時老百姓的收入水平也同樣處于對應(yīng)的低水平

，如果要聯(lián)動

，也應(yīng)該是“煤電薪聯(lián)動”，即最終為資源價格上漲埋單的老百姓的收入（包括退休工資）也應(yīng)該聯(lián)動

。第二

，煤炭等礦產(chǎn)資源是屬于全民所有的資源。近年來煤價飆升

，煤企利潤暴漲，而這些利潤基本不是企業(yè)通過提高效率創(chuàng)造的

，而是自然資源的稀缺性導(dǎo)致價格大幅上漲即資源的增值形成的

，而資源的增值部分理應(yīng)是全體人民共享而不是企業(yè)獨有。
　　現(xiàn)實情況是

，廣大人民不但沒有享受到資源增值的成果，反而要為煤價上漲導(dǎo)致的電價上漲埋單

，這完全不合理

。再結(jié)合我國長時期面臨的流動性過剩的背景，煤電聯(lián)動政策初衷是想讓市場在資源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

，實際上卻變成向全社會傳導(dǎo)資源漲價影響

，這必然對CPI上行產(chǎn)生助力

，無法執(zhí)行也就可以理解了

。
　　煤電市場具有特殊性
　　那煤電聯(lián)動實施后為什么煤價一直大漲微跌，幾乎單邊上揚呢

？其中原因眾多

，現(xiàn)筆者主要從電煤需求價格彈性和供給價格彈性角度作一簡要分析

。
　　改革開放中推進國有企業(yè)改制的目的就是要讓企業(yè)成為自主經(jīng)營

、自負盈虧的法人主體

。但當前火電企業(yè)作為市場經(jīng)濟中的生產(chǎn)經(jīng)營主體特征不明顯

，因為他們不能夠根據(jù)原材料價格和供給量、產(chǎn)品售價和自身財務(wù)狀況來決定企業(yè)生產(chǎn)與否

、生產(chǎn)多少

，而是被動地作出經(jīng)濟決策，為國有資產(chǎn)減值的結(jié)果代人受過。按照政府和電力調(diào)度部門的指令

，無論煤價高低都必須發(fā)電

，因此電煤的需求量是一定的并隨著全社會用電量的逐年增加而增加，電煤的需求價格彈性系數(shù)很小

，即缺乏彈性

。
　　推進某類產(chǎn)品的市場化改革必須要價值規(guī)律起作用。煤炭這種資源類產(chǎn)品與普通商品有顯著的不同點

，普通商品比如蔬菜水果

，生產(chǎn)多了價格下降，因為不降價賣出就只有爛掉

，生產(chǎn)少了而需要的人多價格就會上漲

，這就是供需關(guān)系變化決定均衡價格。電煤的不同之處在于價格只有不斷上漲才能維持原來的供應(yīng)量

，否則供應(yīng)就會減少，因為煤炭是稀缺的

，且對火電廠來說沒有替代品

，隨著時間的推移它埋在地下質(zhì)量不會變壞，且這種資源如果不開采出來它依然屬于煤企擁有

，只不過是遞延實現(xiàn)它的價值兌現(xiàn)而已。而煤企對煤價長期走高的預(yù)期是一致的

，價格適度上漲并不能對煤企增加電煤供應(yīng)量產(chǎn)生強刺激作用

。因此電煤的供給價格彈性也很小，即缺乏彈性

。
　　在調(diào)節(jié)電煤供需方面出現(xiàn)市場失靈的情況下

，就要靠政府調(diào)控

。而作為管理者

，包括價格管理部門、經(jīng)濟運行管理部門和國有企業(yè)考核部門等

，一邊讓火電企業(yè)不計虧損必須發(fā)電

，一邊出臺重點合同煤價實行雙規(guī)制，一邊根據(jù)利潤指標重點考核

，這導(dǎo)致調(diào)控方向沒有形成一致性，而最終形成了非市場非計劃的尷尬局面

。
　　煤電矛盾是深層次矛盾的體現(xiàn)
　　目前這種火電企業(yè)巨虧

、煤炭企業(yè)暴利格局是由我國資源配置體制的現(xiàn)狀決定的

。多數(shù)省份骨干火電企業(yè)主要隸屬于五大發(fā)電集團等央企，而煤炭企業(yè)除神華

、中煤、等少數(shù)央企外基本全都是地方企業(yè)

，煤肥電瘦是央地深層次利益博弈的結(jié)果

。
這其中有歷史的沿革。解放前我國就已經(jīng)有小煤窯開采和小水電建設(shè)

，因此解放后基本延續(xù)了地方上管小煤礦和小水電的資源配置權(quán)

，1998年國家解散煤炭部并將所屬的國有重點煤炭企業(yè)（除神華集團公司等6家特大型企業(yè)外）全部下放地方管理

，因此煤炭基本上屬于地方管理

。
　　而現(xiàn)在在我國能源工業(yè)中占絕對比例的石油、天然氣

、大水電

、核能等都是解放后由中央政府投入人力

、物力組織實施的

，這部分資源配置權(quán)自然而然就歸中央政府。
　　目前各省雖然擁有開發(fā)這些項目的資金實力但卻沒有相應(yīng)的資源配置權(quán)和收益權(quán)

。各省對央企把本地的石油

、天然氣、大水電拿走只給地方留一點點稅收頗有微辭

，部分省甚至下至地市州還出臺過自然資源開發(fā)補償費收取辦法，后來被國家叫停

，實際上反映出地方對國家把控地方所屬區(qū)域內(nèi)資源的配置權(quán)和收益權(quán)不滿

。
　　我國煤電矛盾由來已久，但為什么政府一直沒有進行相關(guān)的政策調(diào)整呢

？
　　（一）相關(guān)政府部門歷來重一次能源和能源總量

，輕二次能源和各能源品種之間的公平性

，他們的注意力主要是關(guān)注我國總體能源供給能否滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，特別是在目前石化能源需要大量進口的情況下

，至于煤電之間的矛盾在我國能源發(fā)展中屬于次要矛盾

。
　?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">。ǘ╇m然國家成立了能源局來專門負責全國的能源工作

，但實際上能源工作管理職能分散在國家發(fā)改委有關(guān)司局、國土資源部

、財政部

、建設(shè)部等十多個部委（局），橫向協(xié)調(diào)難度大

。
　　（三）最困難的是煤電矛盾涉及中央與地方矛盾

，只有政府更高層面才能出面解決

。
　　改革資源收益分成
　　我國電力體制改革啟動后由于后續(xù)改革措施沒有跟上，現(xiàn)在成了一鍋夾生飯

。而筆者認為真正的解決方法是要從源頭治理

，從國家層面重新調(diào)整資源的配置權(quán)

、收益權(quán)

，樹立資源所有權(quán)的全民意識。
　　中央政府代表人民行使配置權(quán)

、收益權(quán)并根據(jù)規(guī)模大小可委托省級政府代管

，建立完善的收益分成制度，徹底改變原來采用的簡單稅收制度代替資源收益分配制度的方式

。對資源型企業(yè)基本實行核定成本加合理利潤方式

，資源增值收益國家拿大頭，各級地方政府按比例分成

。
　　隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展

，必須根據(jù)我國實際情況，在保障能源供給

，體現(xiàn)公平合理的基礎(chǔ)上，適度按市場化的要求進行資源配置

，建立符合我國國情的煤電體制機制

。

（作者為國家發(fā)改委能源研究所“西部之光”訪問學者、川投集團能源部副經(jīng)理

。）

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